US-Steuerstreit – auch die Zürcher Kantonalbank betroffen

Im August 1998 schlossen die Schweizer Grossbanken einen Vergleich zur Beendigung der Auseinandersetzung um nachrichtenlose Vermögen in der Schweiz. Doch der kritische Blick des Auslands auf den Finanzplatz Schweiz und dessen Bankgeheimnis im Besonderen blieb. Dieses wurde im Ausland als Hindernis bei der internationalen Bekämpfung von Steuerflucht wahrgenommen und geriet damit weiter unter Druck.

Durchhalteparolen wie etwa diejenige von Bundesrat Hans-Rudolf Merz («An diesem Bankgeheimnis werdet ihr euch die Zähne ausbeissen») halfen nicht: Unter dem immer stärker wachsenden internationalen Druck musste sich die Schweiz in Steuerfragen bewegen: 2001 Qualified Intermediary Agreement, 2009 Übernahme des OECD-Standards bei der Amtshilfe in Steuersachen gemäss Art. 26 des OECD-Musterabkommens, 2014 Implementierung von FATCA und 2017 Einführung des automatischen Informationsaustauschs mit dem Ausland (AIA), um nur einige Stationen dieses Rückzuggefechts in Raten zu nennen.

Wie schon bei den nachrichtenlosen Vermögen waren es wieder die USA, welche den Finanzplatz Schweiz in Zugzwang brachten: Die 2007 beginnende Finanzkrise ging auch an der Schweiz nicht spurlos vorbei. Die UBS geriet in Schieflage und musste staatliche Hilfe in Anspruch nehmen. Verunsicherte Kunden auf der Suche nach einem sicheren Hafen für ihr Geld standen Schlange vor den Schaltern der Zürcher Kantonalbank. Und just in diesen turbulenten Zeiten nahmen die US-Behörden das US-Geschäft der UBS genauer unter die Lupe und eröffneten Untersuchungen gegen die Schweizer Grossbank. Der Ausgang ist bekannt: Im Februar 2009 konnte die UBS ein DPA (Deferred Prosecution Agreement: Vereinbarung über den Aufschub einer Strafverfolgung verbunden mit einer Bussenzahlung sowie Kooperationspflichten) abschliessen und zahlte 780 Millionen US-Dollar an die USA. Wieder leistete der Bund wichtige Schützenhilfe, indem er per Notrecht die Herausgabe von rund 250 UBS-Kundendossiers an die US-Behörden ermöglichte und ein Abkommen zur Rettung der UBS mit den USA schloss.

Weitere Banken im Visier

Dieses Abkommen musste dann 2010 vom Parlament noch als Staatsvertrag abgesegnet werden, um Gültigkeit zu erlangen. Wer gehofft hatte, damit sei die Sache ausgestanden, sah sich rasch eines Besseren belehrt: Die USA setzten ihre Abklärungen gegen Schweizer Banken fort. Dass es so kommen würde, musste jedem klar sein, der den UBS-Staatsvertrag aufmerksam bis zum Schluss durchgelesen hatte.

Und so geriet 2011 eine Gruppe von zunächst rund einem Dutzend weiteren Banken ins Visier der US-Justiz, welche später als sogenannte Kategorie-1-Banken bezeichnet wurden. Die Credit Suisse gab im Juli 2011 öffentlich bekannt, dass eine Untersuchung gegen sie laufe. Hinsichtlich der Zürcher Kantonalbank war lange nicht klar, ob sie ebenfalls im Fokus stehen würde. Ein ebenso nüchternes wie kurzes Mail an die FINMA brachte dann im September 2011 Klarheit: «Please be advised that ZKB is now under Criminal Investigation.»

Nach dem Ausstieg der UBS aus dem US-Geschäft reagierte die Zürcher Kantonalbank rasch, erliess ab Mitte 2008 Restriktionen für das US-Geschäft und verabschiedete sich 2009 ganz von US-Depotkunden. Und als die Hiobsbotschaft über die Eröffnung einer Untersuchung gegen sie eintraf, war auch die Trennung von US-Kontokunden bereits angelaufen.

Kein zweiter Kniefall des Parlaments

Die Zürcher Kantonalbank entschied sich umgehend zur Kooperation mit den US-Behörden. Und hoffte – wie die anderen betroffenen Banken auch – auf einen baldigen Abschluss eines Agreements. Doch diese Hoffnung erfüllte sich nicht: Die USA wollten, wie im Falle der UBS, Daten aus der Schweiz. Aber das Schweizer Parlament war nicht willens, einen zweiten Kniefall zugunsten der Banken wie bei der UBS hinzunehmen. Trotz grossem Druck auf die Schweiz und ihre Banken, der 2012 laufend zugenommen und 2013 seinen Höhepunkt erreicht hatte, blieb das Parlament bei seiner Meinung. Es schickte die «Lex USA» bachab, welche als Grundlage für Datenlieferungen der Banken in die USA dienen sollte. Daran vermochte auch das Lobbying der Zürcher Kantonalbank nichts zu ändern, welche mit einer hochrangigen Delegation nach Bern gereist war, um die Zürcher Parlamentarier von der Vorlage zu überzeugen.

Der Bundesrat – vom Scheitern der «Lex USA» im Parlament wohl kaum überrascht – sprang in die Bresche: Mit einem vom Departement of Justice (DoJ) und dem Eidgenössischen Finanzdepartement unterzeichneten «Joint Statement» wurde am 29. August 2013 das US-Programm des DoJ für Schweizer Banken lanciert. Es sollte diesen eine geordnete Bereinigung ihrer US-Altlasten ermöglichen. Die Kategorie-1-Banken, gegen welche die USA zu diesem Zeitpunkt bereits ein Verfahren eingeleitet hatten, blieben jedoch vom Programm ausgeklammert. Sie – darunter auch die Zürcher Kantonalbank – mussten sich individuell um eine Lösung bemühen. Und das ging nicht von heute auf morgen. Im Mai 2014 einigte sich die Credit Suisse mit den US-Behörden. Sie musste ein Guilty Plea (Schuldeingeständnis vor US-Gericht) hinnehmen und insgesamt rund 2,6 Milliarden US-Dollar an die USA überweisen. Knapp zwei Jahre später, im Februar 2016, konnte die Bank Julius Bär ein DPA abschliessen. Sie zahlte total 547 Millionen US-Dollar. Und es dauerte noch einmal zweieinhalb lange Jahre, bis auch die Zürcher Kantonalbank am 13. August 2018 mitteilen konnte, die Untersuchung des DoJ habe mit einem DPA und einer Zahlung von insgesamt 98,5 Millionen US-Dollar abgeschlossen werden können.

Glimpflicher Ausgang des Steuerstreits

Es war ein wichtiger und befreiender Moment für die Zürcher Kantonalbank. Nachdem wilde Spekulationen über die Höhe einer möglichen Busse von bis zu 750 Millionen oder gar eine Milliarde US-Dollar die Runde gemacht hatten und manchenorts Horrorszenarien von einem Untergang der Bank heraufbeschworen worden waren, konnte man verstehen, dass in der Bank immer wieder zu hören war: «Wir sind froh …»

Titelbild: Einer der Schauplätze im Steuerstreit mit den USA: das Bundeshaus in Bern.

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